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在賴清德擔任閣揆滿一年的前夕，國政民調發現，總統和閣揆的民望和上個月相比，波動很小。閣揆滿意度、信任度一上一下。滿意度上升，但是只有35.1%微幅升了1.2%，仍然處在低檔；信任度41.6%，下滑幅度稍大，是2.7%。總統滿意度26.1%，信任度30.2%，和上個月比，幾乎聞風不動，都停留在谷底而不滿意度還持續小幅升高了1.2%%。

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值得警惕的是，比起7月，柯文哲和朱立倫的信任度都稍微上揚，相對的，賴清德卻下滑了，於是柯文哲以56.6%繼續大幅領先其他三人，而賴清德居然以   41.6%落後於朱立倫的43.2%。

這非常令人震驚。

去年9月初賴清德剛剛接任閣揆時，信任度高達64.9%，贏過柯文哲的60.9%，民望名列第一，不只是這樣，他的高人氣，還硬生生地把聲望一路下滑的蔡總推離了一路崩跌的軌道，使她的信任度從8月的34.6%一口氣跳上9月的42.9%，非常猛烈。這對國家、執政黨、總統和賴清德都是喜事，但是這樣的喜氣到底能夠維持多久，當時仍然有人憂心忡忡。擔心會不會撐不住總統的聲望不說，賴清德還會循過去的慣例一樣，本來是執政黨下一個未來可能成為國家領袖，卻因為擔任閣揆而被消耗掉。早在賴清德開始被傳聞將當閣揆，但是還沒有上任的前兩個月，我一再提醒，造成總統和林全內閣聲望雪崩的現象，關鍵最大的是憲政體制和總統個人的領導風格，想靠換閣揆的手段挽救總統的聲望不只並不切實際，還會把閣揆消耗掉。(《自由時報／林濁水觀點：換閣揆救總統！！》)

憲政體制很糟，對施政非常不利，但這要修憲才能解決，一旦修憲茲事體大，耗時又久，縱使通過，新憲實施又在未來，所以進行憲改並不能為當前困局解燃眉之急，只是支持憲改的民氣可用，如果能克服困難進行修憲，將不只必留下顯赫的歷史定位，而且可以把憲改氣勢轉換成施政的氣勢，當權者沒有理由不著手。至於修憲方向，最好是修成像奧地利一樣的準內閣制，但是修成內閣制總統制或典型的法國制也遠比現制好。不幸的，蔡主席無論在她選舉時或剛剛當選總統聲勢正旺時，她不只對憲改沒有興趣，反而杯葛憲改，等到她聲望每下愈況時，雖想推動憲改以挽救頹勢，而且民眾憲改支持度仍然很高，但是政界卻已經沒有多少人願意理會她了。

錯過了憲改的機會，政府施政也還不致於完全不可為。

我國憲政，在政府權力運作上最大弊病還不只被一再指責的總統有權無責，行政院長有責無權而已；更在於中央行政決策和執行時權力的脫節：有權的總統不能透過行政院會直接掌控各部會首長；可以主持行政院會的閣揆又不能掌控由總統支配的各部會首長。於是中央權力的行使陷入兩難：

1，總統直接到行政院主持內閣會議，這可以解決權力運作的脫節問題，但是違憲；

2，總統充分授權閣揆，自己不介入行政院運作，這完全合憲，也正是西歐奧地利，芬蘭、愛爾蘭、冰島等5國直選總統國家一致的作法，效果非常好；只是我國由兩蔣威權統治建立的總統專權的慣例沒有任何後來的總統願意放棄，於是便透掌握黨權控制國會黨團和閣揆，以防止行政權依西歐奧地利等雙首長制的運作方向傾斜。

然而由於10多年來，由於雖然總統直選了，我國憲政架構卻仍然還是內閣制，一旦民主化，總統若強力干政，運作上勢必處處扞格；而兩蔣威權統治建立下來的總統攬權的慣例又逐漸隨著民主深化而流失；同時，民主化後政黨弱化，總統透過黨控制局面，不再那麼得心應手。這一切蔡總統顯然感受都很深刻，為了阻止趨勢發展，她也就成了幾十年來最用心地把權力抓得最緊的總統，她在授權上的緊縮的程度完全不是以前任何總統可以比擬的。

她就職以來的種種綿密權力運作措施，例如直接在總統府創設年改會議等等的體制外機制把行政權從院切割出來納入總統府、在閣揆換人時使賴清德成為史上閣員變動最小的新閣揆、人事上甚至台北市下屬的北農公司總經理都直接大張旗鼓地公開掌控、在新閣揆上任時開記者會公開指示七項任務框定閣揆不讓他逾越、重用內臣超越大臣設置體制外實質權力空前的總統府秘書長、乃至修改黨章使政務官不再是當然黨代表以切割黨政連繫，以及依政務官「去政治化」原則任命了最「純專業性」最沒有政治實力人物在內又是30年來最老的「老藍男內閣」⋯⋯等等。特殊的措施洋洋灑灑，全都別開生面，對理解憲政體制的人都前所未見未聞，印象深刻。

然而她權力雖然捉得空前用力，但是她的決策品質卻潛在著非常強烈的弱點。2017年5月財訊做了民眾對總統決策風格的民調，結果發現認為總統果決明快的只有11%，認為獨斷獨行、溫和理性或優柔寡斷的非常接近，分別從25%到28%。常理，這三項性格，任何兩項都互相矛盾，不可能並存，像陳水扁會有人認為他獨斷獨行，有人認為果決明快，但是不可能認為人他優柔寡斷；像王金平有人認為他溫和理性，甚至也有認優柔寡斷為不可能認為他獨斷獨行或果決明快。

民眾對她的總體看法是這樣矛盾，而且每種風格倒真的都有成例，矛盾地說出了她決策方向的令人捉摸不定。既然決策方向捉摸不定卻又把權捉緊到超過幾十年來任何總統的程度，就造成了行政部門的無能，於是她施政滿意度不可避免的一路下跌。

因爲林全實在不行了，所以過去計較派系利益的立委除了極少數非有捨我其誰之志不可外，讓賴清德當閣揆早已經是民進黨多數跨派系立委的共同期望，他的上台已成定局。但是在賴清德上任前夕，我仍憂心地忍不住建議，要注意過去的總統陳水扁和馬英九，總共換了12位閣揆，歷任行政院長都不是天生沒有能力，但卻都清一色地未能挽救政府施政狀況，所以把總統民望不高的真相問題找出比換閣揆重要，我很不容易措辭地建議總統痛定思痛，下決心尋求耳目一新方式的合理授權領導模式，否則只靠換閣揆救總統聲望會很難。(《聯合報／林濁水：多數人早希望賴清德入閣》)我擔心如果不對症下藥痛下決心處理，未來民進黨甚至將無比苦澀地在2020迎接新一輪的政權輪替。

然而，總統不只一次地強調「不要忽視我的意志」，而用來救總統的賴清德，縱使幹練，畢竟不是天縱英明，也幹練得有一定的侷限，於是她繼續不變以特殊的領導風格運作權力貫徹意志的結果就整個政府在困局中愈陷愈深。

民望如今低到這個程度，早陸續有民調發布如果她和柯文哲、朱立倫一齊參選2020總統，民進黨將會失去政權的許多數據了。更令人擔心的是，屆時縱使蔡覺悟到自己非放棄2020當總統候選人不可而願意禮讓時，最可能接手的賴清德，名望可能已經在閣揆任內被高度消耗掉了。這個月中新新聞和風傳媒的民調中，賴選總統的支持度已經被柯文哲追過，但是至少和柯文哲還可以努力競爭，讓選舉從過去的藍綠對決變成白綠對決，不料，柯文哲和朱立倫這幾個月民調持續緩步上升，而賴蔡同步下滑後，依美麗島最新民調，賴清德的聲望居然落到了朱立倫的後面而屈居第三了。在民眾信賴度上，蔡英文30.2%，幾乎只有柯文哲56.6%的一半不說，賴清德居然也以41.6%落後於朱立倫的43.2%，假使這趨勢不力圖逆轉，甚至還進一步惡化的話，令人擔心2020總統選舉不管民進黨推出仼何人參選，選局雖然不致於重複今天台北市的選局，成了白藍對決而綠完全邊緣化，但是落到第三的危機恐怕難免。

【作者 林濁水／前民進黨立法委員】【文內圖表為作者提供】

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